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增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是當(dāng)下電力改革的熱點與重點，增量配電網(wǎng)企業(yè)如何更好進(jìn)行供電服務(wù)、解決供電服務(wù)中出現(xiàn)的問題，是促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)長久發(fā)展的動力。而增量配電網(wǎng)企業(yè)的不斷發(fā)展不僅會豐富當(dāng)下的電力市場，還將會倒逼存量配電網(wǎng)服務(wù)的提升，從而促進(jìn)整個電力行業(yè)的不斷發(fā)展。
（來源：微信公眾號“電力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者：李英，王淼）
2015年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號）文件（以下簡稱《若干意見》）及其配套文件中明確提出，“逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”，增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)進(jìn)入了公眾的視線。隨即，在2016年10月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布了《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）確定了相關(guān)增量配電的原則和框架問題，但對增量配電網(wǎng)并沒有劃定一個明確的范圍。對于增量配電網(wǎng)的界定，大多出現(xiàn)在各省、市關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)的試點方案中?？v觀山西、貴州、福建、北京等省、市規(guī)劃方案中的界定，增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)主要包括兩個部分，其一為規(guī)劃要求的供電范圍清晰、符合相關(guān)技術(shù)要求的新增配電網(wǎng)；其二為歷史形成的，在各個省網(wǎng)公司以外的存量配電資產(chǎn)。
相關(guān)文件的發(fā)布，標(biāo)志著社會資本允許加入到配電市場中來，也預(yù)兆著增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的興起。鼓勵資本設(shè)立企業(yè)加入到建設(shè)、運(yùn)營增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，將會在極大程度上促進(jìn)配電市場的競爭。2018年6月25日，國家發(fā)改委和國家能源局公布了第三批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的試點名單，至此增量配電業(yè)務(wù)試點達(dá)到了320家，而第四批增量配電業(yè)務(wù)的申報正在進(jìn)行中。在增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展中，增量配電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)的問題突出起來。在這一新事物的背景下，增量配電網(wǎng)企業(yè)如何發(fā)揮其作用，更好為其用戶提供供電服務(wù)是不可忽視的問題。
2018年12月25日，江蘇省發(fā)布《江蘇增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范（試行）》），該規(guī)范由總則、基本要求、服務(wù)要求以及監(jiān)管措施四章組成，共計38條。作為全國首個關(guān)于增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的規(guī)章，與先前國家或省級政府發(fā)布的較為宏觀的文件不同，其對于增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行供電服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定，涵蓋了對增量配電網(wǎng)企業(yè)的供電質(zhì)量、供電安全、價格與結(jié)算等十個方面的服務(wù)要求。
縱觀上述文件和規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，全國性的法律文件規(guī)定得過于原則，大多涉及的是增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的建設(shè)或總體方向的指導(dǎo)；而規(guī)范增量配電網(wǎng)企業(yè)提供供電服務(wù)的規(guī)章制度，國家層面存在空白，僅個別省份出臺了相關(guān)規(guī)定。在增量配電網(wǎng)改革不斷加深、增量配電網(wǎng)企業(yè)不斷興起的過程中，增量配電網(wǎng)企業(yè)在供電服務(wù)過程中出現(xiàn)的一系列問題值得研究。
壹
增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)中出現(xiàn)的問題
01供電服務(wù)依托的相關(guān)電力
法律法規(guī)不健全
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)作為電改之中的重點與熱點，受到全國的廣泛關(guān)注，各省也在積極申報第四批增量配電網(wǎng)改革試點。國家發(fā)改委、國家能源局涉及或?qū)ｉT針對增量配電網(wǎng)發(fā)布過很多意見或辦法，例如《若干意見》、《辦法》、《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）以及一系列增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知。但這其中大多是對于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)建設(shè)提供的法律支持。
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)由企業(yè)進(jìn)行，其最終的目的在于向用戶提供供電服務(wù)，從而對配電市場起到完善的作用。就目前而言，僅江蘇省對于增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行供電服務(wù)發(fā)布了用于省內(nèi)的規(guī)范。雖然，國家級部門對配電價格等出臺過相關(guān)意見，對于整個企業(yè)供電服務(wù)過程來看，這僅是其中的一個環(huán)節(jié)，并沒有專門的法律或法規(guī)就增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)這一整個流程進(jìn)行系統(tǒng)性、全面性的規(guī)定。對于增量配電網(wǎng)企業(yè)的準(zhǔn)入資格、權(quán)利義務(wù)、服務(wù)要求、監(jiān)管等方面，不是沒有相關(guān)規(guī)定，就是規(guī)定的過于原則。在增量配電網(wǎng)企業(yè)在供電服務(wù)的過程，企業(yè)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，不利于供電服務(wù)的進(jìn)行，也會對接受供電服務(wù)的用戶的權(quán)利造成一定的影響。
02增量配電網(wǎng)配電價格核定困難
增量配電網(wǎng)配電價格是電價改革這一核心的難點問題，雖然國家發(fā)改委發(fā)布了《指導(dǎo)意見》，鑒于全國各地的實際情況并不同，這一指導(dǎo)意見并沒有給出具體可以實操的定價方法，僅僅對定價辦法給出了較為原則性的意見。指導(dǎo)意見將定價方法以配電網(wǎng)項目是否以招標(biāo)方式確定投資主體為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分為兩類。其一，對于以招標(biāo)方式確定投資主的，采用招標(biāo)定價法確定配電價格；其二，對于非招標(biāo)方式確定的，提供了準(zhǔn)許收入法、最高限價法和標(biāo)尺競爭法三種方法供以選擇。
配電價格作為銷售電價的一部分，無論對于增量配電網(wǎng)企業(yè)或是用戶都有很大的影響。《指導(dǎo)意見》將核定配電價格的權(quán)力交由省級價格主管部門行使，但對于增量配電網(wǎng)的配電價格核定方法規(guī)定過于原則，增量配電網(wǎng)配電價格核定變得較為困難。并且，鑒于配電價格是競標(biāo)過程中重要的考量因素，采招標(biāo)定價法確定的配電價格在整個經(jīng)營期內(nèi)是否都不得改變?！吨笇?dǎo)意見》僅就企業(yè)沒有達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)時，可以相應(yīng)核減配電價格進(jìn)行了規(guī)定，但是配電價格又會受到其他因素的影響，并不能涵蓋所有情況。對于非招標(biāo)方式確定投資主體的項目，三種定價方法如何取舍對于省級部門是一項挑戰(zhàn)，并且三種定價方法互相之間是否會造成配電價格的差異，從而影響企業(yè)與用戶之間的銷售電價，都是需要面對的問題。
這些配電價格核定的困難情況，也為相關(guān)企業(yè)提供供電服務(wù)造成了一定的困難。
03增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶間
產(chǎn)權(quán)分界點問題
增量配電網(wǎng)企業(yè)在為用戶提供供電服務(wù)時，供用電設(shè)施不可或缺，設(shè)施可能由一方提供，也可能雙方都有提供。在供電服務(wù)過程中，難免出現(xiàn)設(shè)施出現(xiàn)問題需要維修、看護(hù)或是更換的情形，一般來講設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬于哪一方，就由哪一方負(fù)責(zé)對其進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)。但在實踐過程中，往往會出現(xiàn)企業(yè)與用戶之間維護(hù)責(zé)任歸屬于誰的糾紛，究其根本，則在于雙方之間對于供用電設(shè)施的產(chǎn)權(quán)分界點并不明確。
增量配電網(wǎng)企業(yè)不同于原有的存量配電網(wǎng)對于產(chǎn)權(quán)分界點劃分，作為配電市場中新興的一部分，增量配電網(wǎng)企業(yè)對此并沒有先例或是相關(guān)規(guī)定可循。因而，在產(chǎn)權(quán)分界點不明確的情況下，產(chǎn)權(quán)模糊的地帶供用電設(shè)施如果出現(xiàn)問題，那么必然會引發(fā)雙方間責(zé)任的推諉，從而造成供電服務(wù)無法照常進(jìn)行，而由此引發(fā)的損失又會在增量配電網(wǎng)企業(yè)和用戶之間引發(fā)新一輪的矛盾。
江蘇省出臺的《規(guī)范（試行）》對于產(chǎn)權(quán)分界點的問題有所提及，在規(guī)范第二十一條中規(guī)定，增量配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將供用電設(shè)施產(chǎn)權(quán)及維護(hù)責(zé)任的劃分需要包含在供用電合同內(nèi)。這就是將產(chǎn)權(quán)分界點約定的自由完全交由企業(yè)和用戶來決定，但一味將自由約定產(chǎn)權(quán)分界點的權(quán)利完全交給雙方或一方主導(dǎo)，是對于非居民用戶，例如工廠等用電單位，鑒于工廠等單位有獨(dú)立維護(hù)相應(yīng)設(shè)施的能力，這種方式是較為合適的，但如果出現(xiàn)約定不明的情況，糾紛也不可避免；對于居民用戶而言，居民用戶對于供用電設(shè)施并沒有相應(yīng)的維護(hù)、維修能力，對于產(chǎn)權(quán)分界點報以自由約定的態(tài)度，很可能造成分界點向用戶一方的設(shè)施不能正常利用的情況下，居民用戶陷入困境的情況，這也會在一定程度上不利于增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的發(fā)展。
貳
對完善增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)
的法律建議
01完善增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的法律法規(guī)
早在《若干意見》這一文件中，就提出抓緊修訂相關(guān)電力法律法規(guī)的重要性，電力改革需要立法發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障的作用。對于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的改革試點或是建設(shè)，目前存在較多的法規(guī)和政策傾斜，但要增量配電網(wǎng)企業(yè)發(fā)揮在供電服務(wù)這一層面上的作用，則需要確立相關(guān)企業(yè)的運(yùn)營所需遵循的規(guī)則。
目前，國家層面或是其他省市對此并沒有法律或法規(guī)、政策出臺。增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入市場，進(jìn)行供電服務(wù)是其必然面對的，而完善的法律法規(guī)，不僅是對接受供電服務(wù)的用戶的保護(hù)，也是促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)更好經(jīng)營與發(fā)展的有力支撐。
鑒于我國各地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、配電市場發(fā)展不一致，并不能完全以同一標(biāo)準(zhǔn)對所有問題進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，可以就增量配電企業(yè)的準(zhǔn)入與退出、企業(yè)與用戶的權(quán)利與義務(wù)、供電安全、供用電合同、供電行為、信息公開、政府監(jiān)管等容易形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的方面進(jìn)行整體性、細(xì)致的規(guī)定；而對于供電質(zhì)量、服務(wù)渠道、供電價格、停限電問題等區(qū)域差異較大的問題，僅做原則性、方向性的規(guī)定，具體細(xì)化則交由省級政府部門根據(jù)各地情況出臺相關(guān)法規(guī)或規(guī)章來完成。
02因地制宜核定配電價格并建立調(diào)整機(jī)制
既然需要對增量配電網(wǎng)企業(yè)配電價格進(jìn)行核定，實際而言價格必然需要政府出手進(jìn)行確定。由于我國地區(qū)之間差異較大，對于配電價格影響的因素大小也不相同，核定配電價格事項的責(zé)任由省級部門承擔(dān)。這就需要省級價格主管部門因地制宜，在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展情況，并聽取增量配電網(wǎng)企業(yè)和社會公眾的意見后，核定配電價格。
對于非招標(biāo)方式確定投資主體的項目，應(yīng)當(dāng)對三種定價方法進(jìn)行權(quán)衡。準(zhǔn)許收入法需要政府投入更多監(jiān)管，即核定增量配電網(wǎng)企業(yè)的相關(guān)成本、收益和稅金，確定年度準(zhǔn)許收入，再對配電價格進(jìn)行核定。最高限價法則是通過“準(zhǔn)許成本加合理收益”的方法測算某一配電網(wǎng)的配電價格，再參考其他因素確定該配電網(wǎng)的最高限價，在最高限價下，具體的配電價格由企業(yè)提供方案，報備案即可，這一過程中企業(yè)的自主性更大，政府監(jiān)管的力度較小。標(biāo)尺競爭法則是在最高限價法的基礎(chǔ)上，與區(qū)域內(nèi)其他配電網(wǎng)價格進(jìn)行加權(quán)平均來確定。對于增量配電網(wǎng)企業(yè)起步較晚，相關(guān)業(yè)務(wù)還不夠成熟的省市，可以采用準(zhǔn)許收入法，適度加強(qiáng)政府監(jiān)管，以政府力量支持、引領(lǐng)行業(yè)服務(wù)的發(fā)展；而對于發(fā)展較為成熟的地區(qū)，可以適度讓利于企業(yè)，給予企業(yè)更多地定價自主權(quán)，促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)的良性競爭，可在最高限價法和標(biāo)尺競爭法中選擇適用。
同時，無論是否以招標(biāo)方式確定投資主體的項目，價格調(diào)整機(jī)制都應(yīng)當(dāng)存在并發(fā)揮作用，適時的價格調(diào)整可以讓配電價格越來越接近其實際價值，更能準(zhǔn)確反映出運(yùn)營中的配電成本。在國家發(fā)改委發(fā)布的《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法(試行)》《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法(試行)》《指導(dǎo)意見》這兩辦法一意見中，都提及到應(yīng)當(dāng)存在一個配電價格的調(diào)整機(jī)制，并給出了一些調(diào)整配電價格原則性的條件，例如國家重大政策發(fā)生調(diào)整、重大自然災(zāi)害等。
各地應(yīng)當(dāng)在國家發(fā)改委兩辦法一意見的指導(dǎo)下，根據(jù)各自情況設(shè)定調(diào)整配電價格的靈活機(jī)制，包括監(jiān)管周期、條件、考核等規(guī)定。配電價格的調(diào)整對增量配電網(wǎng)企業(yè)的供電服務(wù)也會造成一定的影響，完善的價格調(diào)整機(jī)制的建立，可以激勵企業(yè)提高經(jīng)營效率、降低配電成本，從而達(dá)到企業(yè)與用戶共同獲益、供電服務(wù)市場更加完善的良好局面。
03明晰增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶間
產(chǎn)權(quán)分界點
增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間產(chǎn)權(quán)分界點的明晰，要求雙方應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)權(quán)分界點這一事項進(jìn)行約定，由雙方之間的約定為準(zhǔn)，給予了企業(yè)與用戶之間充分的約定自由。而對于產(chǎn)權(quán)分界點的確定，除了可以在供用電合同中具體約定外，在用戶不愿對相關(guān)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)、自愿放棄設(shè)施產(chǎn)權(quán)希望由企業(yè)進(jìn)行維護(hù)的情況下，還可以以雙方后續(xù)達(dá)成的書面約定、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議等書面證明文件為準(zhǔn)。對產(chǎn)權(quán)分界點的確定，有利于增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間權(quán)責(zé)的分明，避免造成互相推諉、互相究責(zé)或是無人管理的糾紛。并且萬一產(chǎn)生的不利后果，也能夠清楚劃定賠償責(zé)任。
但是，這種賦予增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶的自由選擇權(quán)并不能一概而論，更合適的方式是根據(jù)用戶類別的不同進(jìn)行松緊不一的規(guī)定，而非完全自由約定。尤其對于居民用戶來講，其基本上沒有獨(dú)立維護(hù)或維修相關(guān)供用電設(shè)施的能力，賦予雙方自由的約定權(quán)很可能使得相關(guān)企業(yè)在供電服務(wù)中逃避履行維護(hù)責(zé)任，從而使得居民用戶陷入無人負(fù)責(zé)、無人管的境地。 因而，對于居民用戶可以采取統(tǒng)一規(guī)定，限制雙方的自由約定，以供電接戶線的最后支持物為分界點，以保障增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的順利進(jìn)行。
原標(biāo)題:增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的問題與法律建議